Hernán Thomas
Amílcar Davyt
Renato Dagnino
A partir de mediados de la década del '50, la universidad pública latinoamericana encaró actividades de vinculacionismo: generación de lazos con la producción bajo responsabilidad de las unidades de investigación y transferencia.
El vinculacionismo garantizaría, así, que los desarrollos de C&T llegaran a los potenciales usuarios. A diferencia de las experiencias de los países desarrollados, donde la dinámica productiva distribuyó las responsabilidades, el vinculacionismo es un elemento constitutivo de la política de C&T latinoamericana que centralizó la responsabilidad por la interacción en las unidades de investigación. El vinculacionismo es, en este sentido, un fenómeno regional, que refleja características idiosincrásicas y limitaciones estructurales locales.
A fin de dar cuenta de algunas de las características del vinculacionismo es conveniente describir tanto algunas de sus principales instituciones como algunos de los principales mecanismos que, al menos en los supuestos de funcionamiento, constituirían su dinámica
Es posible distinguir dos tipos de instituciones que, desde mediados de los '50, se encargarían de la generación de vínculos con el sector productivo, con el objetivo de acelerar el cambio técnico en las empresas locales: Institutos Tecnológicos del Estado y Universidades Públicas.
Los institutos tecnológicos recibieron por función de creación las tareas de detección de necesidades de las empresas, y de difusión de tecnologías adecuadas a ellas. Como tarea complementaria, deberían dar cuenta de algunas funciones subsidiarias a la producción tales como fijación de normas a escala nacional y control de calidad. En la práctica, algunas de estas instituciones tomaron para sí las tareas de searching y exploring que, juzgaban, escapaban al alcance de las empresas locales. Estos institutos eran enteramente financiados con fondos públicos y gozaron de diferentes niveles de autonomía según diferentes regímenes políticos. En algunos casos llegaron a adjudicárseles funciones de regulación del flujo y dirección de las importaciones de tecnología. Los institutos se orientaron por un criterio de alta generalización: tecnología agraria, tecnología industrial. Este nivel de generalidad indujo la elevada centralización institucional de las actividades de desarrollo tecnológico.
En las universidades, es necesario realizar una distinción entre actividades formales e informales. En el nivel formal, el vinculacionismo apareció institucionalizado en 'secretarías de extensión' u órganos afines, los cuales coordinarían y centralizarían, en teoría, las vinculaciones de la universidad con el exterior. En la práctica, la mayor parte de esas relaciones han circulado por carriles informales. Distintas dependencias académicas, grupos de investigación o docentes individuales entablan con el 'exterior', de manera espontánea y descentralizada, relaciones consideradas de "extensión". Estas abarcan un amplio rango de actividades, desde culturales hasta tecnológicas.
No se tendió a generar unidades que exclusiva y explícitamente dieran cuenta del relacionamiento con el sector productivo. Esto no significa que este relacionamiento no haya existido. De hecho, las facultades de Ciencias Exactas, Agrarias e Ingeniería, en múltiples casos, realizaron trabajos para unidades productivas, tanto estatales como Privadas.
En el caso de los institutos, la dinámica del relacionamiento fue determinada por diferentes factores, entre los que es necesario citar las directivas del ministerio del cual dependían y la orientación de las diferentes direcciones gerenciales. Es de notar que la mayor parte de los desarrollos industriales generados por estos institutos se orientó a la satisfacción de la demanda realizada por las empresas del estado. Esto implica que esas unidades estaban preparadas -más allá de juicios acerca de la calidad de sus servicios- para relacionarse con el sector productivo en general. De hecho, algunas de Las actividades realizadas eran de mayor complejidad relativa que los desafíos que pudieran haberse planteado por algunas de las firmas privadas en esa coyuntura. La venta y prestación de servicios al sector privado se restringió, normalmente, a tareas de control de calidad y resistencia de materiales. Se realizaron numerosos intentos de relacionamiento con Cámaras Empresariales, que alcanzaron, en algunos casos, al ofrecimiento de integración de empresarios en los cuerpos directivos colegiados de los institutos.
La centralización en pocas unidades determinó, entre otros factores, la formación de una estructura burocrática amplia . Las respuestas a la diversidad de rubros productivos se generaban a través de la diferenciación de sectores internos dentro de la institución. En el caso de las instituciones agrarias, más que en las industriales, se realizó una distribución regional de las unidades de difusión. En general la gestión de estas unidades fue más exitosa que la de las industriales.
En el caso de las universidades resulta sumamente difícil establecer una cuantificación del relacionamiento, y aún, hablar de éxito o fracaso. La mayor parte de las actividades desarrolladas no se registraron. Las normalmente registradas par la vía formal no eran las que hoy se registrarían como propias del relacionamiento con el sector productivo; las formas de decodificar el relacionamiento en el presente difieren de las del pasado. Es de notar que la informalidad resultó (y aún resulta) funcional a la dinámica del relacionamiento. Dada la inexistencia de planes u orientaciones, tampoco es adecuado correlacionar las actividades con una serie de objetivos a cumplir.
La interacción entre institutos tecnológicos y universidades resultó poco articulada. La autonomía relativa de los dos tipos de instituciones y, en particular, la múltiple dependencia administrativa y la diversidad de canales de financiación funcionó en detrimento de una dinámica integradora.
Es de destacar que en ambos tipos de instituciones -aún más acentuadamente en las universidades- las actividades de vinculacionismo no se orientaron, en términos generales, por fines de lucro. Antes bien, se trata del cumplimiento con compromisos ideológicos o político-económicos, sociales o nacionales. En otros términos, la noción de 'negocios' es ajena a esta concepción del relacionamiento. Tal vez esto explique que el vinculacionismo universitario constituyó una 'misión subjetiva' más, por parte de algunos académicos, antes que una función explícita singular.
El discurso idealista de los años '50 consideraba el desarrollo científico y tecnológico como una condición necesaria y suficiente para generar el desarrollo económico y social de los países periféricos. A través de organismos internacionales -centralmente UNESCO- se difundió en América Latina un modelo institucional surgido de las experiencias de reconstrucción de pos-guerra de los sistemas de C&T de algunos países europeos. La estrategia implementada respondió a la intención de ratificación del modelo lineal de innovación2. Por otra parte, la difusión de la perspectiva cepaliana del desarrollo indujo la generación de unidades de asistencia tecnológica a cargo del estado que permitieran la aceleración del proceso de industrialización.
A partir de la década del 60, se generó lo que podría llamarse 'pensamiento latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Sociedad' (en adelante PLACTS). Es posible distinguir en él dos líneas conductoras: un diagnóstico crítico del modelo vigente, y una intención de cambio social para los países latinoamericanos. Uno de sus principales logros fue la crítica al modelo lineal de innovación, al mismo tiempo que refutaba en sus fundamentos el desarrollismo rostoviano, al enfatizar los aspectos históricos y políticos de la situación entonces existente. Se proponían instrumentos analíticos como "proyecto nacional", "demanda social por C&T", "política implícita y explícita", "estilos tecnológicos", "paquetes tecnológicos".
La visión más explícita y pragmática respecto del desarrollo tecnológico entre las elaboradas por PLACTS, y la que tuvo mayor incidencia sobre las políticas de C&T locales, fue presentada por Jorge Sábato. Se planteaba que la condición de dominio sobre la tecnología era dada por la configuración del "mix tecnológico" más adecuado a las condiciones locales. La necesidad de acumulación de saber tecnológico debería ser satisfecha a través de la optimización de los criterios de selección de tecnologías. La soberanía nacional estaría dada por la integración del desarrollo tecnológico así generado en un proyecto nacional determinado, en primera instancia, en el plano político. La construcción de una capacidad científica local debía ser diseñada en función de la capacidad local de producción del mix.
En este marco se gesta un planteo conceptual del relacionamiento adecuado entre gobierno, empresas y unidades de investigación.
"Enfocada como un proceso político consciente, la acción de insertar la ciencia y la tecnología en la trama misma del desarrollo significa saber dónde y cómo innovar. La experiencia histórica demuestra que este proceso político constituye el resultado de la acción múltiple y coordinada de tres elementos fundamentales en el desarrollo de las sociedades contemporáneas: el gobierno, la estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica. Podemos imaginar que entre estos tres elementos se establece un sistema de relaciones que se representaría por la figura geométrica de un triángulo." (p. 146). "Se hace imprescindible, en consecuencia, movilizar a la universidad, relacionándola con la estructura productiva. " (p. 154)
No se trata de un párrafo de un artículo de Henry Etzkowitz escrito en 1994 sino un fragmento de un texto de Jorge Sábato (Sábato y Botana, 1968). No se trata, por otra parte, de una aguja en un pajar, la completa producción del autor giraba sobre este eje. Otros autores contemporáneos, entretanto, criticaban el aislamiento de la universidad, la orientación de la producción científica exclusiva hacia las ciencias básicas, el modelo lineal de innovación, etc.
Las políticas de C&T del período se sustentaron en cinco elementos principales: ofertismo, vinculacionismo, transferencia de tecnologías, regulacionismo y autonomía restringida.
Desde fines de la década del ‘50, algunos países de América Latina intentaron generar una base científica y tecnológica. Es interesante observar que la percepción de la necesidad de disponer de una 'comunidad científica local' atravesaba las fronteras ideológicas de los diferentes regímenes políticos. No parece arriesgado afirmar que esto formaba parte del 'sentido común' acerca de la misión del estado. Inspirados en las recomendaciones de UNESCO, se generan, en forma centralizada, consejos nacionales de C&T, los cuales eran vistos como el núcleo a partir del cual se organizarían los sistemas respectivos.
La política explícita de C&T apuntaba a objetivos de largo plazo: lograr mayor autonomía en el proceso de toma de decisiones, montar un sistema científico y tecnológico que internalizase la cadena lineal de innovación; esto llevaría, idealmente, al desarrollo global del país. El accionar de estas instituciones respondía a una visión caracterizable como ofertista: generación de conocimientos a partir de prioridades definidas internamente por las instituciones de I&D, sin participación de agentes de la producción. Esos conocimientos eran entendidos como automáticamente transferibles al campo productivo.
Las limitaciones derivadas de las trayectorias tecnológicas de las empresas locales (lo que se ha llamado "la falta de demanda" sobre el sistema de C&T) llevaron a que se planteara la necesidad de complementar el ofertismo con mecanismos orientados a la aceleración del proceso de "modernización", el vinculacionismo. La combinación ofertismo-vinculacionismo constituye el núcleo de un planteo lineal que considera a la producción científica y de prototipos tecnológicos como condición, no sólo necesaria, sino suficiente, para generar procesos de innovación.
El proceso por el cual, en mayor o menor grado, pasaron los países latinoamericanos se caracterizó por la incoherencia entre la política explícita de C&T y la política implícita. Esta, derivada de las determinaciones de las políticas económicas, industriales, etc, y generalmente cortoplacista, apuntaba a un estilo de desarrollo que implicaba una considerable dependencia tecnológica. El objetivo de generar rápidamente "desarrollo económico" y "modernización", era visto como preferentemente realizable a través del flujo de capital y la transferencia de tecnologías 3 que la radicación de las empresas transnacionales implicaría.
Esta vía de desarrollo tecnológico generó la posibilidad de que tanto las empresas extranjeras como las locales prescindieran de necesidades de vinculación con las instituciones locales de C&T. De este modo, ofertismo-vinculacionismo y transferencia de tecnologías resultaron elementos mutuamente excluyentes que 'irracionalizaron' la gestación de una estrategia de desarrollo tecnológico integral.
El regulacionismo expresa la necesidad, observada por los gobiernos, de establecer expresas condiciones para el desarrollo tecnológico local. Implicó diversos mecanismos, en el marco de una concepción de protección a las "enfant industries", tal como preconizaba en la época la CEPAL. Una manifestación del regulacionismo fue el intento, por parte de algunos estados latinoamericanos, de establecer controles sobre el flujo de tecnología mediante la generación de instituciones creadas a tal efecto. Esta idea de proteccionismo tecnológico resultó, en la práctica, limitada al registro de esos flujos, al dejar librada la toma de decisiones a los agentes microeconómicos.
La autonomía restringida es conceptualizable en dos dimensiones. Una primera, de alcance nacional: frente a las limitaciones locales, es utópica la realización de una estrategia regida por el principio de autarquía. Una segunda, de alcance sectorial: la visión de autonomía puede y debe restringirse a algunos sectores productivos, ya sea por motivos de prioridad, subsidiareidad o geopolítica. En la práctica, en pocos sectores productivos llegó a gestarse una estrategia de desarrollo tecnológico. Telecomunicaciones, informática, energía nuclear, armamentos y petróleo, en algunos países de la región, constituyen algunas de estas excepciones. Todas estas iniciativas contaron con una fuerte participación del estado. La limitación sectorial de este accionar hizo que no incidiera de manera significativa sobre la dinámica dominante a nivel global basada en la transferencia. El eventual impacto de un aumento de eficiencia sectorial derivado de la aplicación de la estrategia de autonomía restringida afectaría, se suponía, a los demás sectores por la vía económica. No parecía necesario generar una instancia de integración intersectorial. Paradójicamente, la existencia de estas políticas sectoriales restringidas fue funcional para la no aparición de una estrategia tecnológica global, para la no articulación de sus actividades de C&T con el resto del aparato. Esos sectores, que en los países centrales funcionaron como innovation carriers, no desempeñaron el mismo papel en las economías subdesarrolladas latinoamericanas, dada la no existencia previa de lazos tecnológicos entre ellos y los demás sectores.
La autonomía restringida y el regulacionismo no alcanzaron a redireccionar la dinámica de mutua exclusión entre ofertismo/vinculacionismo y transferencia. Si bien utilizó una parte de la oferta y viabilizó la generación de infraestructura productiva de las empresas beneficiadas por la transferencia, la estrategia de autonomía restringida fue implementada con tales limitaciones que terminó siendo un accionar aislado.
La política de apertura al capital extranjero se retroalimentó con la política de transferencia de tecnologías: las subsidiarias de las ET traspasaron medios de producción, skills y sistemas administrativos de sus casas matrices. Como contracara de la moneda, la política regulacionista del estado favoreció ese accionar. El deseo de estimular el desarrollo tecnológico funcionó en detrimento de la producción local de tecnología.
Aún detrás de la crítica realizada por PLACTS en aquel momento a la política de transferencia, es posible observar una visión mecanicista del cambio tecnológico: el desarrollo local de tecnología era vista como un sustitutivo de la transferencia de tecnologías. No se percibía de forma suficientemente clara la complejidad de los procesos de innovación.
Las visiones macro y relativamente lineales utilizadas durante el período parecen haber generado problemas de visibilidad sobre algunos fenómenos de generación de tecnología que sólo teorizaciones de naturaleza microeconómica permitieron comprender posteriormente. En particular, los procesos de learning pasaron desapercibidos. El desarrollo tecnológico deseable era entendido como el resultado de la agregación del conocimiento científico generado previamente en universidades e institutos de investigación más la experiencia productiva de las empresas. La argumentación de PLACTS parecía tan amplia y poderosa para explicar las macrotendencias que impedía ver lo que estaba aconteciendo en las plantas de producción 4.
No parece correcto afirmar que PLACTS cuestionaba, en términos generales, el ofertismo. La existencia de iniciativa estatal era considerada positiva, dado que tornaba viable la realización de un viraje estratégico de las instituciones creadas, difícil de generar si éstas estuvieran incluidas en el ámbito privado. Si algún cuestionamiento es posible detectar, se restringe al proceso de toma de decisiones realizado por esas instituciones. Para PLACTS, el ofertismo parece haber sido condición necesaria pero no suficiente para desencadenar un proceso de innovación orientado a satisfacer las necesidades de las sociedades latinoamericanas. En tanto para algunos, las instituciones estatales de C&T debían vincularse con las empresas estatales de bienes y servicios para generar un círculo virtuoso en este sentido, para otros la fusión de saber científico con tecnologías tradicionales permitía alcanzar un grado de adecuación de productos tecnológicos a la concreta realidad regional. A la distancia, estos planteos resultan complementarios.
El estado estructuró las actividades de desarrollo tecnológico a partir de la diferenciación de tres tipos de instituciones: a) instituciones de I&D, b) instituciones de transferencia, c) instituciones productivas. En la visión de largo plazo del ofertismo el encadenamiento de los dos primeros niveles (de iniciativa estatal) con el tercero (fundamentalmente privado) se generaría con el tiempo. Tiempo que la estabilidad relativa del patrón tecnológico durante el período prometía ser un recurso disponible.
Finalmente, resulta necesario recordar, a fin de comprender la dinámica del vinculacionismo, que universidad y academia no constituían territorios coextensivos. Además de su función de producción y difusión de saberes, la universidad latinoamericana de los '60 y '70 era considerada un escenario de debate social, de combate contrahegemónico. Es en este contexto que la priorización de las unidades productivas estatales sobre las privadas debe ser entendida. Las determinaciones ideológicas tornaban indeseable, y en ocasiones indecible, el relacionamiento de la universidad con firmas industriales privadas.
A partir de lo expuesto es posible definir algunas derivaciones, tanto acerca del papel de la universidad en relación con la producción, como en cuanto a la viabilidad del vinculacionismo como aspecto de la política tecnológica en el período '55-'75.
En cuanto a los malentendidos o verdades parciales enunciados en el apartado introductorio parece posible afirmar que:
a) La idea de vincular Universidad-Sector Productivo para promover el desarrollo no es novedosa; la necesidad del relacionamiento academia-empresas-gobierno está presente en la literatura latinoamericana sobre ciencia, tecnología y sociedad desde los tempranos '60. En sus términos generales, los planteos del pasado no se diferencian cualitativamente de los presentes, ni en sus objetivos, ni en la relevancia estratégica de la función.
b) La existencia de vínculos Universidad-Sector Productivo, como ya se ha planteado, tampoco es novedosa. De hecho, cuando comenzaron a desarrollarse algunas oficinas de transferencia de tecnología durante el período siguiente, el primer desafío que enfrentaron esas unidades fue el de intentar formalizar, contener y subordinar administrativamente las actividades ya generadas en el marco del 'viejo' patrón vinculacionista.
c) Si bien es cierto que las trayectorias tecnológicas de las empresas privadas no generaron una demanda de I&D universitaria, es incorrecta la generalización de este juicio. El estado -en especial las empresas estatales-, directamente, y sectores carenciados de las sociedades latinoamericanas, indirectamente, fueron los principales beneficiarios de esta actividad. El desajuste, lejos de ser unilateral, parece referirse a las particulares condiciones de acumulación del capital privado local, por una parte, y a la función de las universidades públicas autónomas por otra.
d) Se argumenta que la producción científica y tecnológica de las universidades ha sido inadecuada para la producción de bienes y servicios. Este argumento responde a una descontextualización histórica de un fenómeno más complejo: la racionalidad interna del modelo de acumulación. Parece inadecuado juzgar como inadecuada una producción que no tiene a qué adecuarse.
e) Se dice que el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) no generó demanda de I&D. Sin embargo, el proceso ISI supuso un horizonte de mediano y largo plazo a cuyos desafíos Las universidades latinoamericanas intentaron adecuarse. El abandono del modelo sin completar el programa explicitado, y la ruptura de las lógicas que éste implicaba, dejó a las universidades fuera del contexto racional para el que se estaban preparando. El vinculacionismo respondió a una estrategia donde los fracasos, en última instancia, excedieron la responsabilidad y el rango de acciones al alcance de la universidad.
Contra lo que normalmente se supone, y a pesar de la inexistencia de políticas universitarias explícitas en ese sentido, el accionar de las universidades durante el periodo estuvo direccionado , al menos parcialmente, por el vinculacionismo.
Es necesario recordar que las dos décadas transcurridas entre los años '55 y '75 constituyen uno de los periodos más fértiles y dinámicos de la universidad latinoamericana. Y en gran medida esto se debe al esfuerzo llevado adelante por la comunidad académica local a fin de adecuarse a las particulares condiciones económico-productivas de la región, al menos en los términos en que esa comunidad lo entendía . Del relacionamiento exitoso con las unidades de producción (fundamentalmente con las estatales y las pequeñas y medianas empresas de capital nacional) derivaría, se suponía, un desarrollo tecnológico autogenerado, coherente con el deseo de autonomía restringida. Sin embargo, así como en general, ofertismo y transferencia resultaron mutuamente excluyentes, en particular el vinculacionismo universitario chocó contra las lógicas de las trayectorias tecnológicas de los sectores productivos locales. El intento aislado de la universidad no alcanzó a revertir el comportamiento tecnológico de las empresas. La disposición unilateral no fue suficiente para alterar las lógicas generales del modelo de acumulación.