Ignacio Ávalos y Horacio Viana
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RESUMEN: El propósito de este artículo es llamar la atención en torno a algunos aspectos que no han sido debidamente considerados y que resultan cruciales. Se trata de considerar la inversión extranjera y la transferencia de tecnología como aspectos fundamentales en el diseño de políticas públicas, los cuales deben ser encarados con nuevos criterios a fin de contribuir a la elaboración de una política integral para el desarrollo nacional en el área de la informática |
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El tema de la electrónica y la informática cobra cada vez mayor importancia dentro de la discusión política, académica y empresarial a nivel mundial. El espectro de literatura sobre el tema cubre desde conocidos best-sellers hasta un enorme conjunto de textos especializados. La idea de que estamos ante lo que mucha gente ha dado en llamar una nueva “revolución industrial y tecnológica”, es ya comúnmente aceptada al igual que las implicaciones que se derivan de ella: generación de nuevos productos, nuevas formas de producción y distribución de bienes y servicios, nuevas formas de gerencia, nuevos vínculos inter-empresas, nuevas formas de organización sindical, nuevas relaciones en el marco de la economía internacional, etc.
Esta discusión no ha sido ajena a los países subdesarrollados. En términos generales, la misma se ha centrado en el análisis de las ventajas y desventajas que derivan de las grandes transformaciones que están ocurriendo en el área electrónica. Han surgido, como era de esperarse, tesis “optimistas” sobre las grandes posibilidades que tales transformaciones abren a los países latinoamericanos para salir de su actual crisis económica. Dicha posición parte del supuesto de que el sector manufacturero de dichos países logrará grandes aumentos en la productividad con el consecuente aumento de las tasas de crecimiento económico, los niveles de empleo, las exportaciones no tradicionales, etc. Han surgido igualmente tesis “pesimistas” que consideran que la “nueva revolución industrial y tecnológica”, no hará otra cosa que ahondar las diferencias entre países desarrollados y subdesarrollados, en perjuicio naturalmente de estos últimos, los cuales verán profundizados sus problemas económicos.
Dentro del marco general de este debate, en América latina se está llevando a cabo una intensa discusión que se focaliza en torno a las posibilidades y limitaciones que tienen los países del área para desarrollar su propia industria electrónica y a las estrategias y políticas que deben instrumentar a tal fin.
En torno a esta polémica pueden distinguirse claramente dos enfoques teóricos que determinan maneras distintas de apreciar las oportunidades de los países latinoamericanos con vistas a consolidar una industria electrónica independiente. La escogencia de uno u otro enfoque determina, así mismo, dos estrategias de desarrollo relativamente diferentes.
Por un lado cabe apreciar la existencia de una opción que implica una estrategia de desarrollo con énfasis en la creación local de tecnología. Esta primera opción se fundamenta en una literatura muy amplia, respaldada por trabajos empíricos importantes, de la cual se desprenden tres ideas básicas:
a) La industria electrónica se apoya en un sistema tecnológico completamente distinto, en relación al cual juegan un papel relativamente poco importante las capacidades y destrezas que sustentan al “viejo” sistema tecnológico, asociado a la industria electromecánica.
b) el sistema tecnológico de la electrónica es reciente, lo cual significa que las tecnologías que lo integran no han alcanzado, en promedio, su nivel de madurez (en términos de su ciclo de vida).
c) en la medida en que el sistema tecnológico basado en la electrónica es nuevo y distinto, aumentan las posibilidades de desarrollo endógeno por parte de los países subdesarrollados, dado que: 1) la capacidad científica y la capacidad de diseño juegan un papel fundamental; 2) ello supone menores barreras a la entrada que la capacidad de manufactura o de mercadeo. Dadas estas premisas, en el campo de la electrónica el tiempo conspira contra las posibilidades de desarrollo independiente de los países subdesarrollados, razón por la cual éstos deben apresurarse en delinear una estrategia y tomar las decisiones pertinentes para llevarla adelante.
La argumentación precedente resume y simplifica, desde luego, el planteamiento de diversos autores (Freeman y otros 1982, Soete 1985, Pérez 1985, Hoffman 1984, 1985, etc.), pero no obstante sirve a los fines de mostrar como ha servido de sustentación a una tesis “optimista” que en diversos países de América Latina, con diversos grados de elaboración, trata de conformar una opción de política dirigida a la creación y acumulación de capacidades tecnológicas e industriales propias en el área de la electrónica de mayor impacto en las economías de cada país, es decir, en la producción de bienes de capital y de software. A grandes rasgos, esta política se caracteriza en función de los siguientes aspectos:
a) Medidas de diversa índole (financieras, fiscales, de fomento y promoción, etc.) dirigidas a fortalecer las empresas nacionales con tecnología propia.
b) Medidas dirigidas a utilizar el mercado interno como instrumento de estímulo de la oferta local (básicamente el uso del poder de compra del Estado y diversos tipos de mecanismos de protección).
c) Medidas dirigidas a fortalecer el aparato local de Investigación y Desarrollo como vía para la acumulación de capacidades que resultan fundamentales para el desarrollo de estas nuevas tecnologías (adquisición de experticia en “sectores de punta” que representen líneas importantes de avance tecnológico a nivel de los mercados mundiales, ampliación de la capacidad nacional en “sectores base” que potencien la capacidad y aumenten la productividad nacional en actividades de diseño, etc.)
Cabe señalar, por otro lado, la existencia de una segunda opción, la cual implica una estrategia con énfasis en la adquisición de capacidades tecnológicas por vía de la importación (inversión extranjera y transferencia de tecnología foránea). Dentro de esta opción se supone que las posibilidades de desarrollo de la industria electrónica nacional, a partir de la generación de tecnologías locales, no parece tan factible. En este caso la argumentación puede quedar resumida como sigue: la primacía tecnológica de ciertos países y de ciertas empresas parece consolidada en el área de los nuevos sistemas tecnológico, éstos están más maduros de lo que usualmente se reconoce, y por tanto la capacidad de diseño, con todo y ser un factor crucial para la entrada de las empresas de los países subdesarrollados, no basta para superar barrera de otra índole (marcas, canales de distribución, acceso al mercado financiero, economías de escala, umbrales mínimos de inversión en I & D etc.) (Aválos y Viana 1986). Como corolario de lo allí planteado, la estrategia de desarrollo de la industria electrónica local debe focalizarse en la adquisición de capacidades industriales y tecnológicas a través del establecimiento de diversos tipos de nexo con quienes disponen de ellas.
Esta segunda opción estrategia difiere de la anterior (y también del enfoque y las políticas empleadas durante el proceso de industrialización sustitutiva en América Latina) y tiene como propósito primordial la asimilación de capacidades industriales y tecnológicas provenientes de afuera. Se parte del supuesto de que, en relación a la mayoría de las áreas de las nuevas industrias, ésta es la única manera que tienen las empresas de los países subdesarrollados de acceder a los mercados de exportación, de tecnología, de componentes, etc.
Hasta no hace mucho, en la literatura relacionada con el tema de la transferencia de tecnología se consideraban, casi exclusivamente, los efectos negativos que producía la tecnología extranjera en las economías subdesarrolladas. Se señalaban, en particular, pagos excesivos, contratos que disminuían las posibilidades de uso de la tecnología por parte del receptor, inadecuaciones de las maquinarias y los equipos comprados con relación al tamaño de los mercados, a la dotación de materias primas, etc. Desde este diagnóstico ganó terreno la idea de que la importación de tecnología es un mal necesario, explicable por la falta de capacidad tecnológica propia y se derivaron políticas cuyo cometido esencial era el de regular los flujos de tecnología tratando de minimizar las consecuencias perjudiciales que pudieran ocasionar. Cuál era la mejor manera de negociar con las empresas multinacionales se convirtió en la pregunta más significativa y alrededor de ella se pensaron las principales medidas de política tecnológica.
Sólo en tiempos relativamente recientes, la literatura empezó a subrayar la importancia de la adquisición de tecnología extranjera como una vía fundamental para la adquisición de capacidades tecnológicas locales. Se plantea, así pues, la posible y deseable complementariedad entre la compra de tecnología foránea y el desarrollo tecnológico propio (Katz 1976). Desde el punto de vista conceptual se generaliza una distinción importante entre capacidad de producción y capacidad tecnológica (Bell y Hoffman 1982). La primera queda entendida como el conjunto de las instalaciones físicas de producción (maquinarias, equipos, etc.), los recursos humanos para operar esas instalaciones, así como también los procedimientos operativos y la estructura organizacional y gerencial que se va a usar. El resultado de la capacidad de producción lo constituyen bienes manufacturados. Y la segunda como el conjunto de recursos que se emplean para explotar el potencial del conocimiento técnico y transformarlo en nuevas unidades de capacidad de producción, y mejoras en la capacidad existente. El resultado de la capacidad tecnológica lo constituye un conjunto de servicios mediante los cuales la capacidad de producción es creada o cambiada.
Y, a partir de esta diferenciación, se concibe un nuevo desideratum político que va más allá de la simple regulación: cómo adquirir no solo los elementos “tangibles” de la capacidad de producción, sino también los elementos “intangibles” de la capacidad tecnológica a través de los cuales la empresa pueda adoptar, asimilar y mejorar la tecnología importada. Dicho de otra manera, cómo convertir los procesos de importación de capacidad de producción en procesos de adquisición de capacidad tecnológica.
Este es, desde luego, un tema crucial de política con vistas al desarrollo del sector electrónico nacional (afirmación que no implica, por supuesto, minimizar la importancia de los aspectos de política considerados dentro de la primera opción). Como ya se dijo, se trata de asimilar las capacidades industriales y tecnológicas de los proveedores extranjeros, lo cual implica la consideración de aspectos tales como los siguientes:
- La especificación clara de las capacidades y destrezas que se pretende adquirir, lo cual supone la diferenciación entre las capacidades requeridas para hacer un uso adecuado del sistema tecno-productivo (capacidades de producción, de mercadeo) y las capacidades para cambiar dicho sistema (capacidades para adaptarlo, mejorarlo);
- la instrumentación de formas para captar el mayor cúmulo de conocimientos posible del proveedor con relación a las características de los productos y su uso, de los procesos y métodos de producción de los insumos utilizados, de los métodos de organización de la producción, etc.;
- la distinción entre los distintos grados de conocimiento y de las formas de obtenerlo: el know how operativo del sistema (manuales de operación, manuales de mantenimiento, especificaciones del producto, de los equipos, rutinas establecidas para el control de calidad, etc.); el know how determinado para cambiar el know how operativo (especificaciones para cambios en la instrumentación, especificación de nuevos materiales, revisión de los manuales operativos, etc.); el know why del sistema (los principios básicos que fundamentan la concepción y el funcionamiento del sistema);
- la previsión de medios para lograr la transferencia del cuerpo de conocimientos que el proveedor ha acumulado a través de la experiencia y que se consolida en un know how específico de la empresa, poco sistematizado, difícil de transmitir y de enorme importancia;
- la elaboración de un programa para asegurar la absorción de conocimientos del proveedor durante el proceso de adquisición, lo cual implica la previsión de los recursos que hay que asignar con tal fin;
- la elaboración de una estrategia para introducir cambios en el sistema tecno-productivo durante el proceso de uso, lo cual supone asignación de recursos (humanos y financieros) e implementación de arreglos organizacionales en la empresa;
En términos de los aspectos enumerados arriba, la empresa estructura sus políticas de selección, evaluación, negociación y asimilación de tecnología. Dichas políticas se concretan en decisiones acerca de la tecnología, el proveedor, las formas de contratación, arreglos institucionales en la empresa, etc., todo ello concebido de tal manera que se logre la mayor transferencia posible de capacidades del proveedor hacia el comprador.
Sin embargo, las investigaciones realizadas hasta ahora no han logrado avanzar mucho en la determinación de las formas a través de los cuales la empresa puede acumular intangibles tecnológicos. Quedan todavía muchas zonas oscuras en relación el lado más práctico (metodológico, si se quiere) del tema. Tal vez siga pesando la idea de que el aprendizaje tecnológico se da de manera automática (las famosas curvas de aprendizaje parecieron responder durante mucho tiempo las interrogantes al respecto) y de que la maduración tecnológica es, sólo, un sub-producto de la experiencia productiva. Qué se aprende y, sobre todo, cómo y por quién siguen siendo preguntas pendientes.
Con respecto a los nuevos sistemas tecnológicos, la respuesta a estas preguntas es, desde luego, bastante precaria. En este caso las lagunas parecen ser aún más grandes. Tentativamente se ha dicho que la adquisición de capacidades tecnológicas en el área electrónica debe diferir de la adquisición de capacidades asociadas a las “viejas” tecnologías, suposición que se apoya en por lo menos dos hechos: la relación más estrecha entre capacidad científica y capacidad tecnológica y la alta tasa de cambio técnico. De aquí se han podido derivar algunas apreciaciones:
- la formación de recursos humanos se convierte en una vía relativamente más importante para la adquisición de capacidades;
- en la medida en que aumenta el componente científico de estas tecnologías, en los procesos de transferencia se minimiza la importancia del elemento “tácito” de la tecnología (Nelson y Winter 1972). Tales procesos se hacen, entonces, a través de medios más formales, más codificables y puede darse un mayor grado de comunicación;
- hay aparentemente una reducción del conocimiento acumulado por vía de la experiencia (Teubal, 1982), lo cual no quiere decir, sin embargo, que la sola capacidad de diseño sea suficiente para el desarrollo exitoso de la industria electrónica. Es importante distinguir, en este sentido, entre tener una capacidad “pura” de diseño (proveniente de actividades técnicas) y tener una capacidad “efectiva” de diseño (producir diseños comercialmente exitosos). Esta última depende del conocimiento del mercado y de las capacidades de manufactura de la empresa.
Estas son, sin embargo, simples conjeturas. Solo indican campos generales de estudio que se revelan como necesarios para la formulación de estrategias.
Un conocimiento un poco más amplio sobre aspectos como los que aquí se han señalado permitirá señalar cuáles son las políticas más adecuadas para la adquisición de capacidades tecnológicas por vía del establecimiento de acuerdos con el proveedor foráneo, vale decir, señalar las políticas más convenientes con relación a las inversiones extranjeras y los acuerdos de adquisición de tecnología. El diseño de estas políticas deberá estar orientado, lógicamente, a la maximización de esa transferencia de capacidades.
Sólo basta recordar las barreras a la entrada en varias áreas del sector electrónico para la mayoría de los países subdesarrollados (el tamaño del mercado, los costos comparativos de producción, los problemas con los niveles de calidad, los problemas con la adquisición de componentes, la necesidad de una excelente estructura de mantenimiento, y la necesidad de mantener un camino autosostenido de innovación dada la velocidad del cambio técnico y los altos umbrales de I & D, sumado a una capacidad de mercadeo, etc.), para entender el por qué de la necesidad de estos acuerdos con proveedores extranjeros a fin de garantizar la viabilidad de la industria electrónica y su competitividad a nivel internacional. El tratamiento de las inversiones extranjeras y los acuerdos de adquisición de tecnología foránea en el área de nuevas tecnologías son, por tanto, dos temas cruciales que en buena medida han sido soslayados hasta ahora y cuyo tratamiento debe tenerse como esencial con miras a la formulación de políticas que conduzcan al desarrollo de una industria electrónica nacional, entendiendo por desarrollo, no sólo la generación local de tecnologías electrónicas sino la difusión de dichas tecnologías en el resto de la economía.
El examen de los temas mencionados implica un plan de investigación dirigido a la consideración de aspectos, tales como:
1. Una revisión de las distintas teorías sobre las inversiones extranjeras. Es lógico suponer que dependiendo de las motivaciones que tengan las empresas extranjeras para invertir en un país subdesarrollado, existirán distintas políticas públicas que responderán mejor al tratamiento de la inversión o asociación extranjera en beneficio de la empresa nacional. las políticas del Estado serán totalmente distintas si se supone que la empresa extranjera actúa motivada por una simple maximización de ganancias, que si se supone, por ejemplo, que la inversión extranjera ocurre por el equilibrio de los costos y beneficios que tiene para una empresa el obviar los mecanismos de mercados imperfectos.
2. Estudios de las diferentes formas de participación del capital foráneo. Análisis de las posibles formas de participación de la inversión extranjeras sus beneficios e inconvenientes. a) Subsidiarias: áreas de la industria electrónica en las que podrían actuar; condiciones que habría que exigir: exportación (mejora del balance de divisas, es decir, exportación de productos con respecto a la importación de partes), empleo, ubicación geográfica, incorporación de componentes y partes locales...; condiciones en las que pueden competir con las empresas locales; niveles de protección arancelaria; dimensión de la planta y escalas de producción de acuerdo al mercado nacional y a los posibles mercados de exportación; generación de economías externas de carácter tecnológico beneficiosas para la industria electrónica del país; etc. b) Empresas mixtas: en qué áreas, con qué tipos de socio (de qué país, de qué tamaño...), clases de acuerdos (en producción, en mercadeo, en Investigación y Desarrollo, en exportación...), cuál va a ser la participación relativa del socio nacional y del socio extranjero, en qué casos y dentro de qué lapsos se va a establecer la obligación de la nacionalización total de la empresa, obligación de tener líneas propias de productos (distintas de las del socio extranjero), formas en que se va a lograr la progresiva capacitación tecnológica del socio local, etc. c) Acuerdos de adquisición de tecnología: acuerdos de licencia, acuerdos de compra de equipos, formas de negociación, condiciones en que son convenientes, mecanismos para asegurar la transferencia de tecnología, etc.
3. Estudio de acuerdos inter-empresas en el área de electrónica. Análisis de diferentes acuerdos establecidos entre empresas de países desarrollados, entre empresas de países desarrollados con empresas de países subdesarrollados. Análisis de la experiencia en el marco de la integración latinoamericana: posibilidades en el campo de las nuevas tecnologías con relación a los acuerdos inter-empresas. Análisis de la internacionalización de las empresas de países subdesarrollados y su relevancia para el área de nuevas tecnologías. Análisis de los problemas gerenciales implicados en los acuerdos inter-empresas en el campo de las nuevas las tecnologías.
4. Estudio del marco legal y e institucional venezolano. Identificación y análisis de las principales normas y organizaciones relacionadas con el tratamiento de las inversiones extranjeras y la transferencia de tecnología. Comparación con el régimen legal e institucional de otros países latinoamericanos. Elaboración de criterios que sirvan para el diseño de nuevas políticas y estructuras organizacioanales.