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Espacios. Vol. 37 (Nº 27) Año 2016. Pág. 9

Gestão por processos nas organizações públicas: Aplicação de um modelo em uma Instituição Federal de Ensino Superior

Process management in public organizations: Application of a model in a Federal Institution of Higher Education

Carlo Alessandro CASTELLANELLI 1

Recibido: 04/05/16 • Aprobado: 03/06/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. As IFES e o foco na qualidade

3. O BPM e as organizações públicas

4. Contextualização da análise e do setor em estudo

5. Materiais e metodos

6. Resultados

7. Considerações finais

Bibliografia

1. Introdução

As constantes mudanças do mercado, relacionadas às novas tecnologias e ao aumento da concorrência e da dinâmica da economia, conduzem as organizações a mudanças rápidas e significativas a fim de melhorarem suas operações para sobreviverem em um mercado cada vez mais complexo e competitivo, e para lidar eficientemente com este complexo ambiente de negócios, as organizações se esforçam para a melhoria e gerenciamento de seus processos de negócio (Seethamraju; Marjanovic, 2009). Nessa mesma linha, Barros Neto e Nobre (2009) afirmam que a melhoria do processo é uma necessidade para as empresas que querem se tornar competitivas no mercado. O Gerenciamento de Processos de Negócio – BPM – surgiu como resposta à própria intensificação da competitividade, à elevação da exigência de clientes e à orientação de autores para aumentar a ênfase na melhoria das cadeias de negócios associada à redução do foco em estruturas organizacionais funcionais (Reijers, 2006). A orientação para processos provê o desenvolvimento e a melhoria contínua de estratégias empresariais e faz com que as empresas se concentrem na geração de valor para o cliente e ainda, na melhoria de seu próprio desempenho (MCcormack et al., 2009).

No âmbito da Administração Pública, os novos sistemas e leis de controle dos gastos, bem como a própria demanda da sociedade por uma maior transparência nas ações da gestão, geram uma crescente preocupação em dar uma melhor visão da aplicação de seus recursos, seja racionalizando os gastos ou agilizando a prestação dos serviços para a população (Catelli e Santos, 2004). Esses objetivos podem ser atingidos através da gestão eficiente dos processos de negócios da organização, utilizando-se de BPM, do inglês Business Process Management.

Neste artigo, é demonstrado a aplicação de uma metodologia baseada no BPM e direcionada para projetos de redesenho de processos na gestão pública. Esta abordagem foi utilizada num projeto de modernização administrativa de uma Pró-Reitoria, integrante da estrutura administrativa de uma Instituição Federal de Ensino Superior, responsável pela análise de processos e estruturas, da qual foi solicitada uma avaliação de processos e da estrutura organizacional do Departamento de Registro e Controle Acadêmico, com vistas a uma possível reorganização administrativa. Tanto o nome da Pró-Reitoria, quanto da Instituição foram suprimidos por questões intrínsecas a um processo novo, o qual pode impactar pessoalmente e politicamente os atores envolvidos.

 O principal objetivo da formulação e aplicação deste novo método é auxiliar a transformação de organizações públicas em padrões otimizados de eficiência e eficácia, através de uma metodologia específica e preparada para superar algumas dificuldades frequentemente encontradas nesse tipo de administração.

2. As IFES e o foco na qualidade

O ensino superior brasileiro contempla entidades de caráter público e privado. Nem sempre foi assim. Os primeiros cursos universitários federais foram criados ainda no período colonial por um movimento caracterizado pela necessidade de formar intelectuais dentro do país, já que as únicas pessoas que possuíam títulos universitários eram provenientes de estudos no exterior, principalmente Europa e América do Norte. Entretanto, os mesmos foram criados contra a vontade da corte portuguesa que queria caracterizar o Brasil como colônia. As principais mudanças no contexto das universidades aconteceram principalmente a partir da década de 50 e intensificado com o regime militar nos anos posteriores. Em 1968 foi instaurada a principal reforma da educação universitária.

A reforma teve boa repercussão nacional e indicou um grande avanço da educação superior brasileira. Fraushes (2003) afirma que a reforma de 1968 representou, sem dúvida, considerável avanço na modernização da educação superior brasileira, ressalvados os aspectos autocráticos, frutos do regime então vigente, centralizador e ditatorial. Foi a partir deste marco regulatório que foi permitida a criação de universidades de cunho privado, bem como criadas diversas universidades federias pelo país. Tanto Universidades públicas como privadas são regidas por um ministério ligado diretamente ao governo federal. O ministério da Educação é responsável por estabelecer a legislação para tais entidades, estipulando todos os requisitos necessários para o regular funcionamento destas. Caracterizando o poder legislativo regulatório da educação centrada na figura do Estado, o Artigo 23, capítulo 2 da constituição federal (1988) afirma que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, educação e ciência. Desta forma, a existência das universidades federais no país tem o caráter de suprir parcialmente as necessidades supracitadas. No que tange as principais universidades federais do país, o principal slogan remete à importância do pilar de conhecimento, que engloba educação, ciência e arte. O âmbito organizacional das universidades federais do país caracteriza-se por uma estrutura hierarquizada bastante forte, dividas setorialmente em departamentos e não é raro perceber que a comunicação entre estes é por vezes afetada, devido a inúmeros fatores. Podem aqui citar um dos mais comuns, que trata da diferença comportamental entre estas divisões. Hall (2004) identifica que as organizações, aqui representada pela universidade, envolvem relacionamentos sociais, ou seja, indivíduos interagindo no âmbito da organização, e este grupo corporativo inclui algumas parcelas da população e excluem outras. Pode-se então perceber que a comunicação é por vezes inconsistente, expressando assim as brechas de relacionamento justificadas pelas diferenças comportamentais e pessoais dentro do âmbito organizacional. Este modelo de organização traz consigo uma burocracia natural aos processos que compõem a universidade. A divisão da organização estudantil universitária pública é baseada em um poder central sob o nome de reitoria responsável pela administração da entidade.

As interferências políticas parecem visar o atendimento de interesses de grupos internos às organizações públicas e que, tradicionalmente a estrutura organizacional vem sendo encarada como uma forma de compensação financeira e não como um processo que trabalha propósitos e métodos, como um meio para se alcançar um fim. Exemplo disso, pode-se citar a distribuição de Funções Gratificadas, no nível estratégico, a qual deve ser adequada para o alcance das reais necessidades da organização e não meramente para o atendimento de necessidades pessoais. Uma das necessidades seria o de garantir que a mudança organizacional, aqui entendida como o desenvolvimento de uma visão conjunta entre planejamento estratégico, processos organizacionais e estrutura se consolide, o que é considerada um desafio para os próximos anos.

O Decreto 5.378, publicado em 2005, instituiu o Programa de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA. Instituído pelo Governo Federal, o programa preconiza que a gestão pública, para ser excelente, tem que ser: legal, impessoal, moral e eficiente, conforme destacado por Brasil (2008a). Legalidade - estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei. Impessoalidade - não fazer acepção de pessoas; o tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. Moralidade - pautar a gestão pública por código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública. Publicidade - ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados. Essa é uma forma eficaz de indução do controle social. Eficiência - fazer o que precisa ser feito com o 5 máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto. O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa segundo a qual é preciso ser excelente sem deixar de ser público.

Para Diniz et al (2009), esse desafio é fruto da diferença entre os níveis de adoção de tecnologia encontrados no setor privado e no setor público, já que os elevados índices de adoção de tecnologia e de automação de processos operacionais, produtivos e administrativos no setor privado criaram um novo paradigma de eficiência, que o setor público ainda precisa alcançar. É desse contexto que partiu a necessidade de construir uma proposta de gestão estruturada por processos de negócios voltada para a Administração Pública, com vistas à sua modernização.

3. O BPM e as organizações públicas

A BPM lida com processos de negócio e pessoas, simultaneamente (Hoffer, 2003), sendo determinada como os esforços organizacionais de análise e melhoria contínua de atividades (Zairi, 1997). Para Pyon, Woo e Park (2011), ela tem como premissas básicas: atividades de mapeamento e documentação dos processos, foco nos clientes, atividades de medição para avaliar o desempenho e otimização contínua dos processos, utilização de melhores práticas para melhoria do posicionamento competitivo e abordagem para a mudança de cultura da organização.

Na abordagem vertical funcional, os processos são geridos isoladamente, a organização tem característica de silos com baixa capacidade de coordenação e há baixa orientação para o mercado; na gestão funcional com processos transversais, o modelo prioriza a gestão organizacional a partir dos processos, que devem apoiar a coordenação do trabalho, porém, preservando a divisão do trabalho centrada na especialização; e na BPM ou gestão de processos horizontais, há alterações nos elementos integrantes do projeto organizacional, visando à priorização dos processos como um eixo gerencial de maior importância que o eixo funcional, orientando as decisões prioritariamente por processos. Em suma, na gestão vertical funcional, a empresa reconhece processos dentro de departamentos, na gestão funcional com processos transversais, ela reconhece a existência de processos permeando as funções e, na gestão de processos horizontais, os processos podem ser o conceito mais importante.

Figura 1 - As três abordagens de gestão. Adaptado de: Paim et al. (2009).

As tarefas da BPM são importantes, no contexto de transição da gestão funcional para a gestão por processos. Elas são necessárias para que as organizações internamente tenham práticas de gestão de processos que lhes permitam dar respostas satisfatórias ao ambiente externo e são divididas em três grupos, a saber: projetar como os processos devem ser realizados, que implica na concepção e definição para médio e longo prazo; gerenciar esses processos no dia-a-dia, que implica em horizonte executivo de curto prazo; e promover aprendizado e evolução dos processos, que implica no registro sem ação nos processos de execução, para se ter uma referência para projeto, redesenho ou controle. Cada um desses grupos de tarefas é composto por tarefas específicas. As tarefas da BPM se mostraram necessárias ao gerenciamento de processos e se identificam também como fatores críticos de sucesso na promoção da BPM. A lógica da BPM conduz às seguintes práticas de gerenciamento: processos multifuncionais são reconhecidos e divulgados; estruturas organizacionais atribuem responsabilidade formal às unidades para gestão de processos multifuncionais ou grupos de trabalho organizados para conduzir processos de início e fim; requisitos dos clientes são aplicados para a melhoria dos processos multifuncionais; sistemas de informação são concebidos, desenvolvidos e introduzidos no conjunto de processos multifuncionais; sistemas de avaliação de desempenho e reconhecimento são orientados para os resultados gerais dos processos multifuncionais.

No momento, a Instituição foco de estudo está tentando implementar e disseminar a abordagem funcional com processos transversais, o que seria um primeiro passo para a adoção de processos horizontais, o qual necessitaria de um maior estudo para verificar a possibilidade desta abordagem, já que a gestão vertical funcional está ligada a questões políticas, de distribuição de funções gratificadas (conforme mencionado anteriormente), entre outros.

A gestão por processos pode trazer grande eficiência para a organização por meio da integração e do aperfeiçoamento de seus processos, alinhando-os com as estratégias e metas da corporação. O gerenciamento dos processos permite vincular as atividades das diferentes funções internas aos fatores competitivos da organização, facilitando aos funcionários a visualização do encadeamento de suas atividades com o processo a que estão relacionadas, dentro do mapa do negócio da empresa (Harmon, 2003). Harrington (1991) vem alertando que, se o processo como um todo não for avaliado, as funções se tornam um grupo de pequenas empresas isoladas, avaliadas por padrões fora de sintonia com as necessidades mais abrangentes da organização. E, apesar de as maiores oportunidades de melhoria no desempenho estarem nas interfaces funcionais, frequentemente, é o organograma, e não o negócio, que está sendo gerenciado. Muitos autores utilizam o termo Business Process Management, ou BPM, para referenciar os esforços de automação de processo, o qual, uma vez automatizado, pode ser gerenciado por meio de ferramentas de software. Os executivos de negócios, no entanto, utilizam o mesmo termo em sentido mais genérico, ou seja, referem-se aos esforços de organizar e melhorar o gerenciamento humano dos processos de negócios. Já no âmbito corporativo, também é usado para referenciar o desenvolvimento e manutenção de uma arquitetura de processos de negócios (Harmon 2003). Pinto Filho (2007) resume as definições de BPM apresentadas em uma única, referenciando o termo como o desenvolvimento e manutenção de uma arquitetura de processos de negócios, que se utiliza de técnicas, metodologias e gerenciamento humano para garantir que os processos sejam continuamente monitorados e melhorados.

Catelli e Santos (2004) explicam que a forte demanda dos cidadãos por uma gestão pública eficiente e eficaz, bem como uma maior transparência nas ações governamentais desempenhadas, têm contribuído para o surgimento de uma postura de Governo Empreendedor, visto como uma organização voltada para o cidadão como cliente e buscando padrões otimizados de desempenho, com ética, transparência e responsabilidade na gestão dos recursos públicos. Essa nova postura é caracterizada pela busca proativa de resultados, legitimados pela avaliação de uma sociedade que controla continuamente a transparência, a eficiência e a eficácia da gestão pública. Uma gestão empreendedora se preocupa com resultados, em oposição à administração burocrática, que foca as entradas e os controles internos formais.

Essa nova postura está totalmente alinhada com as vantagens oferecidas pela implantação de uma gestão por processos. Deve-se ressaltar, todavia, que o serviço público possui peculiaridades que o diferencia de um empreendimento privado. Enquanto organizações privadas têm o lucro como objetivo principal, a administração pública deve ser guiada pela gestão eficiente dos recursos tributários coletados de forma a atender com maior eficácia ao bem comum, gerando melhores resultados para a sociedade. Na gestão moderna, seja ela pública ou privada, a organização é um agregado de processos inter-relacionados e seu entendimento sob este aspecto é um requisito conceitual muito importante para o seu aperfeiçoamento gerencial. Como o trabalho flui entre os departamentos, somente vendo-o em sua totalidade que é possível identificar os principais pontos de melhoria. Além disso, a ótica de processo proporciona uma forma poderosa de analisar uma organização, uma vez que essa é a maneira pela qual um cliente a vê (PINTO FILHO, 2007).

4. Contextualização da análise e do setor em estudo

A demanda surgiu de uma necessidade de alinhar as ações do Departamento de Controle e Registro Acadêmico (DERCA) às da Pró-Reitoria de Graduação (PROGRAD), a qual passou por alterações em sua gestão de nível estratégico. Após reunião preliminar entre a Pró-Reitoria responsável pela a realização do trabalho, Departamento de Controle e Registro Acadêmico e Pró-Reitoria de Graduação, identificou-se as principais demandas a serem trabalhadas:

- Processos Ineficientes;

- Percepção de não valorização do trabalho pela instituição;

- Problemas de relacionamento interpessoal;

- Sobrecarga de trabalho da equipe;

- Condições de trabalho inadequadas;

Considerando a interface direta entre DERCA, PROGRAD e PRPGP (Pró-reitoria de Pós-Graduação), optou-se por uma análise conjunta. Foi solicitado pela Direção do DERCA, com o aval da PROGRAD, um trabalho em separado com o Departamento, como foco nos fluxos de trabalho. Por meio de um diagnóstico dos processos de negócio do DERCA, foi possível propor cenários/sugestões aos gestores envolvidos sobre as possibilidades de otimização organizacional para o Departamento.

A metodologia proposta visou atender diretamente o objetivo estratégico do Plano de Gestão de modernizar a estrutura organizacional das Unidades Administrativas da Reitoria.

Importante citar que este trabalho, anteriormente não era realizado de maneira técnica e sistemática seguindo qualquer metodologia estruturada. Os pedidos de mudanças em processos ou estruturas, assim como criação de novas estruturas eram solicitadas pelo setor demandante à Pró-Reitoria responsável regimentalmente por este trabalho e o parecer e aceitação eram motivados politicamente ou simplesmente julgados à luz da experiência e entendimento pessoal do gestor empossado no cargo naquele momento.

4.1.  Histórico e alterações na estrutura

O DERCA é um órgão executivo da Administração Superior da universidade, com supervisão administrativa da PROGRAD. Os registros da Pró-Reitoria de Planejamento acerca da evolução da estrutura organizacional do DERCA, situam sua origem em 1962, conforme descrito abaixo:

Tabela 1 – Alterações na Estrutura do DERCA.

Em 2009 foi aprovado o projeto de reestruturação administrativa do DERCA. Em relação à estrutura anterior, a reorganização administrativa ocasionou as seguintes alterações na estrutura:

- Transformação das Divisões em Coordenadorias;

- Transformação das Seções em Núcleos;

- Criação da Assessoria de Planejamento, Controle e Tecnologia;

- Criação do Núcleo de Arquivo Setorial;

- Criação do Núcleo de Oferta de Disciplinas;

- Criação da Seção de Recebimento de Documentação;

- Criação da Seção de Legislação;

- Criação das Seções de Verificação da Vida Escolar (Graduação e Pós);

- Criação da Seção de Estatística Escolar e Análise de Documentos;

- Criação da Seção de Help Desk.

Para implementar a reorganização, foi solicitado projeto de reestruturação a seguinte alteração no quadro de funções gratificadas: +3 CD4, +7 FG3, - 2FG 4. A necessidade e os objetivos da reorganização administrativa do DERCA, apresentados no projeto de reestruturação foram as seguintes:

- Objetivo geral

Dotar o DERCA de estrutura organizacional compatível com as necessidades de expansão e operacionalidade acadêmica, adequando a estrutura física e flexibilizando as decisões de rotina administrativa junto à PROGRAD.

- Objetivos específicos

1. Ordenar e distribuir a estrutura organizacional do DERCA de modo adequado às responsabilidades funcionais e a realidade institucional;
2. Criação do expediente virtual;
3. Criação de um ambiente de interação do setor administrativo e comunidade em geral;
4. Atualização de procedimentos administrativos;
5. Criação de uma Assessoria de Planejamento Interno;
6. Assessoria à Legislação Acadêmica;
7. Qualificação dos serviços de matrícula e oferta de disciplinas;
8. Fornecimento de programas didáticos assinados digitalmente, mediante análise de currículo pelo DERCA;
9. Assessoria aos Cursos, às Coordenações e Departamentos;
10. Reestruturação de atendimento e emissão de documentos do DERCA;
11. Criação de um Sistema de Informação Acadêmico;
12. Atualização do Sistema Acadêmico conforme competência do DERCA;
13. Criação da Comissão Interna de Atualização dos Procedimentos Administrativos do DERCA;
14. Melhoria do atendimento a solicitações de alunos, professores, funcionários e comunidade em geral;
15. Inclusão de novas rotinas e ações administrativas visando à melhoria do sistema;
16. Revisão e atualização das funcionalidades administrativas internas periodicamente;
17. Criação de possibilidades de atendimento online (web);
18. Buscar suporte tecnológico junto ao CPD, para atualização do sistema acadêmico como um todo;
19. Implementar a assinatura digital de programas didáticos de graduação e pós-graduação;
20. Criação de sala ou sistema de terminal de acesso para atendimento via portal do DERCA, nos Centros de Ensino e pólos, localizados distante da Administração Central e na própria instituição, com capacidade de impressão de folhas aluno/semestre estipuladas pelo sistema;
21. Atendimento aos procedimentos, requerimentos, documentos e ações, competentes ao DERCA, inerentes ao EAD;
22. Criação de novos mecanismos de interação e ação acadêmica, visando melhoria do sistema como um todo;
23. Constituir uma gestão conjunta com o CPD para a constituição de canal específico, visando assuntos de informática e novas tecnologias;
24. Melhoria dos subsídios de tomada de decisões;
25. Criação de relacionamentos entre informações do sistema acadêmico;
26. Processamento cooperativo de informações acadêmicas

No projeto de reestruturação não há descrição das competências de cada subunidade criada/alterada, bem como não estão descritos os processos e atividades a serem realizados por cada uma das subunidades criadas/alteradas, o que tecnicamente dificulta ou impossibilita um correto dimensionamento de pessoas e estrutura, assim como uma correta distribuição de funções gratificadas baseadas em critérios como complexidade, responsabilidade ou volume de atividades/tamanho da equipe a ser gerida. Atualmente o DERCA possui a seguinte estrutura:

Tabela 2 – Total de funções gratificadas no DERCA.

Um dos pontos importantes de análise refere-se à concessão de ‘Funções Gratificadas’ (FG’s) ao invés de aumento salarial. Neves (2000), afirma que um elevado número de concessões de funções gratificadas e cargos em comissão (CC’s) possibilita o uso desses instrumentos para cooptação e clientelismo, pois tanto a função gratificada quanto o cargo em comissão aumentam o salário. A prática de concessões de FG’s e CC’s corrobora a idéia de uma gestão que estimula a competitividade e a instabilidade dos servidores, responsabilizando os próprios funcionários pela perda de função e consequente diminuição da remuneração. Dessa forma, a utilização desses meios de gestão em órgãos públicos reforça princípios de gestão da qualidade total, onde o funcionário é o principal responsável pela qualidade do seu trabalho e, inclusive, pela sua própria demissão, caso não esteja ‘suficientemente qualificado’.

Schulze (2011), defende que a nomeação a cargo comissionado exige critérios objetivos, especialmente o de meritocracia, implicando o provimento incondicionado em violações à ordem jurídica e ao princípio da eficiência ou ao da boa prestação do serviço público, tais como os abusos com a nomeação de pessoas despreparadas. Define meritocracia como método ou técnica de gestão em que se prestigia o servidor/empregado com melhor capacidade, aptidão e qualificação para provimento da função, ou ainda para promoção daquele já integrante dos quadros da instituição, devendo haver um nexo de pertinência entre a qualificação do candidato e a atividade a ser desempenhada.

Os agentes públicos ocupantes de funções de confiança possuem vínculo transitório com a Administração Pública, seja no exercício de função de assessoramento, que é a de prestar auxílio e assistência a agentes públicos mais graduados, detentores de competências decisórias, seja no de direção ou chefia, cujas atribuições se ligam à condução de atividades com capacidade decisória, devendo ficar demonstrado, para que se comprove sua necessidade, que, sem as referidas funções de confiança, a autoridade superior não teria condição de atuar com a eficiência desejada (CAMMAROSANO, 2006).

Assim, pode-se dizer que há um estreitamento do poder discricionário da autoridade pública, com base primordialmente em critérios técnicos, sendo, ademais, uma forma de democratização do acesso às funções públicas, de acordo com os princípios da eficiência e da moralidade. Todavia, sempre haverá uma carga política na escolha (Schulze, 2011). O que se pretende é dar operatividade aos comandos constitucionais, compatibilizando os princípios da eficiência, da moralidade e da impessoalidade com a distribuição adequada das Funções gratificada apoiadas na gestão por processos.

5. Materiais e metodos

Como um dos objetivos propostos é o desenvolvimento de um novo modelo, a partir de um referencial teórico existente, concluiu-se que os procedimentos ou métodos de pesquisa necessários são basicamente a pesquisa bibliográfica e a pesquisa-ação. Thiollent (2002) trata a pesquisa-ação como um tipo de pesquisa social com base empírica que é concebida e realizada em estreita associação com uma ação ou com a resolução de um problema coletivo e no qual os pesquisadores e os participantes da situação ou do problema estão envolvidos de modo cooperativo e participativo.

O método de trabalho aplicado neste estudo seguiu as quatro fases da pesquisa-ação descritas por Thiollent (2002):

a. Fase Exploratória, na qual os pesquisadores e alguns membros da organização começam a detectar os atores, os problemas e as capacidades de ação. Nesta fase houve a construção e identificação do problema a ser estudado, pesquisa e revisão bibliográfica acerca dos assuntos pertinentes, tendo-se a primeira idéia do modelo a ser construído. Inicialmente foi realizado uma reunião com o Diretor do DERCA e a Pró-Reitora de Graduação, para levantar as expectativas do trabalho e pontos críticos que deveriam ser trabalhados. A partir de então, foi planejada a forma de abordagem.

b. Fase Principal, na qual a situação é pesquisada por meio de diversos tipos de instrumentos de coleta de dados, que são discutidos e progressivamente interpretados pelo grupo que participa. Ao desenvolver as aplicações do modelo, as dificuldades foram aparecendo e o mesmo foi sendo ajustado, respeitando as características e limitações que a Instituição impunha.

Nesta fase, duas etapas principais de estudo de caso foram definidas para esta pesquisa. O primeiro contato com o setor foi feito por meio de uma visita à sua estrutura física, para a concretização da primeira parte do estudo de caso. A entrevista em profundidade, apoiada pelo instrumento de coleta 5w2h, a qual se deu de forma não estruturada e realizou-se com a colaboração de todos os funcionários do setor. É um método, rotina ou ferramenta para execução e controle de planos de ação ou tarefas, que atribui responsabilidades e determina as circunstâncias em que o trabalho deverá ser realizado. O método recebeu esse nome devido a primeira letra das palavras inglesas: what (o que fazer), who (quem irá fazer), when (quando será feito), where (onde será feito), why (por que será feito), e das palavras iniciadas pela letra H, how (como será feito) e how much (quanto custará). O 5W2H permite considerar todas as tarefas a serem executadas ou selecionadas de forma cuidadosa e objetiva, assegurando sua implementação de forma organizada.

A participação de todos os funcionários não foi uma exigência de pesquisa, apesar da importância desse aspecto para aumentar a confiabilidade dos resultados. Os documentos relacionados à modelagem foram disponibilizados para análise. Os resultados da primeira etapa foram validados pela própria entidade. A etapa de validação concluiu a etapa de levantamento de dados. Neste momento foram realizadas com o grupo de entrevistados de cada divisão, reuniões para validação de todas as informações repassadas e mapeadas de forma a garantir que nenhuma atividade ou tarefa tenha deixado de ser contemplada, além de confirmar o sequenciamento e detalhamento das mesmas e os seus respectivos colaboradores responsáveis.

A segunda etapa se deu pela modelagem ‘’as is’’ dos processos realizados pelo setor, ou seja, os processos como eles são realizados, sem nenhuma alteração ou melhoria. Foram elaborados os processos através do software Bizagi, que contemplam todas as informações fornecidas pelos funcionários, representando decisões, atividades, esperas e responsáveis por cada atividade. No desenho destes fluxogramas, as partes envolvidas em cada um dos setores são diferenciadas por raias horizontais, de modo que o sequenciamento das atividades parte da esquerda para a direita e as mesmas são alocadas nas raias de seus respectivos executores.

A modelagem de processos foi baseada na coleta de dados anterior com os servidores, sendo necessária ainda, a verificação e eventuais correções de divergências no momento do acompanhamento ''in loco'', que foi realizada a partir do mês de janeiro, o qual é o momento do ano de maior fluxo do Departamento de Controle e Registro Acadêmico. Os processos de negócio identificados nos quais existem atividades realizadas pelo DERCA são os seguintes:

1 - Transferência de alunos outras instituições

2 - Matrícula de Aluno Especial I e II

3 - Cadastro de Dcg's

4 - Desligamento de Alunos

5 - Ingresso

6 - Dispensa de Disciplinas

7 - Lançamento de Notas fora do Prazo

8 - Oferta de Disciplinas

9 - Solicitação de Prorrogação de Defesa de Pós-Graduação

10 - Solicitação de Documentos

11 - Teste de Suficiência

12 - Solicitação de Matrícula fora do Prazo

13 - Diplomação - Graduação

14 - Criação de curso de Pós-Graduação

15 - Aluno Especial Pós-Graduação

16 - Formação Aluno Pós-Graduação

Figura 2 - Exemplo de Processo Mapeado - Transferência de alunos outras instituições.

c. Fase de Ação, que consiste, com base nas investigações em curso, em difundir os resultados, definir os objetivos alcançáveis por meio de ações concretas e apresentar as propostas que devem ser negociadas entre as partes interessadas. Consiste também na operacionalização das idéias desenvolvidas até aqui. Nesta fase foi feita a consolidação do modelo proposto a partir da interação teórico-prática.

O modelo proposto teve por base a análise crítica dos processos.  Com os mapeamentos realizados e validados é necessário buscar melhorias para os processos. Esta é uma etapa mais complexa, pois exige uma visão crítica vinda de todas as partes envolvidas e pode gerar muitas divergências entre os funcionários. Foi requerida a participação simultânea das partes envolvidas no processo, ou pelo menos em fragmentos subdividos do mesmo, para que fosse possível ser feita uma análise crítica do modelo atual dos processos.

A análise crítica envolveu etapas distintas e a aplicação e integração de ferramentas da qualidade:

1 – Foi desenvolvida uma ferramenta de análise de processos baseadas em níveis distintos de complexidade, responsabilidade, volume de atividades, duplicação de tarefas realizadas e análises cruzadas de informações e processos realizados por outros setores da mesma Instituição de modo a servir de guia para a reestruturação do DERCA, dimensionamento de pessoal, dimensionamento de funções gratificadas e otimização de processos. Esta ferramenta ainda considera fatores políticos e de alinhamento com a gestão estratégica inserida no contexto do Plano de Desenvolvimento Institucional.

2 – Realizou-se a aplicação de Benchmarking em outras Instituições de Ensino Superior de Excelência, para comparar modelos de execução de processos, estruturas, pessoas e funções gratificadas. A utilização de Benchmarking permite às empresas tomar como referência outras organizações com processos, produtos e práticas de gestão mais avançados e com melhor desempenho, proporcionando melhorias nas práticas de trabalho e diminuição da discrepância de performance entre ela e suas concorrentes (Oliveira e Abreu, 2009). Entretanto, é importante observar que o benchmarking não é uma mera cópia das práticas de outra organização. Antes de aplicá-la, é necessária uma análise crítica de sua utilidade e aplicação dentro da empresa, pois organizações diferentes apresentam realidades distintas. Isto quer dizer que a melhor prática em uma empresa pode não ser aplicável a outra.

3 - A ferramenta Análise do Tipo e Efeito de Falha – FMEA (Failure Mode and Effect Analysis) foi aplicada na análise dos processos existentes para detectar problemas e falhas. Este método foi desenvolvido em 1949 por militares americanos. Ela possibilita a antecipação ou identificação de falhas ou possíveis falhas, tanto no produto como no processo, sendo que alguns autores identificam a sua aplicação nos processos administrativos. A metodologia de Análise do Tipo e Efeito de Falha conhecida pela sigla FMEA, é uma ferramenta que tem por objetivo básico buscar e evitar que existam falhas em um processo, por meio da análise de potenciais falhas e de propostas de ações de melhoria. A aplicação desta técnica possibilita a redução das chances de um processo falhar, aumentando a confiabilidade do processo de prestação de serviços. No setor de serviços esta metodologia foi aplicada, entre outras, em um Sistema de Gestão e Manutenção de Obras de Artes (Alves e Costa, 2004), em um restaurante de uma clínica médica de emagrecimento e em um ambulatório médico de uma empresa (Rotondaro, 2002). No entanto, até o momento não se tem conhecimento da aplicação desta ferramenta em processos de Instituições de Ensino Superior.

4 – De posse das informações e análises anteriores utilizou-se a metodologia delphi. Na construção de cenários, utilizam-se diversas técnicas, como os focus group, matrizes de impacto cruzado, com destaque para o método delphi para a elaboração de múltiplos futuros e suas rotas possíveis.

A metodologia delphi, disseminada no início dos anos 50 pela Rand Corporation, tinha por objetivo original desenvolver procedimentos para aprimorar o uso de especialistas na previsão tecnológica (Kuespert, Estes, 1976; Mitchel, 1992; Wright, 1994; Wright, 1989; Sáfadi, 2001), buscando um consenso de suas opiniões. Em síntese, é um método para estruturar processos de comunicação coletiva, permitindo a um grupo de indivíduos lidar com um problema complexo.

Há, nesse método, a despeito de possíveis variações em sua aplicação, três premissas básicas. Como se pretende reunir as idéias de especialistas, mas evitar que haja influência prévia das idéias de uns sobre os outros e também o constrangimento de eventuais mudanças futuras de opinião, buscou-se garantir o anonimato dos respondentes.

A segunda premissa é a representação estatística dos resultados de cada rodada de questões. Quando as respostas da primeira rodada voltarem e forem tabuladas, o ideal é que sejam feitas representações estatísticas de modo a possibilitar, para a segunda rodada, uma melhor visualização por parte dos respondentes, de qual a sua posição perante o grupo. Adicionalmente, a representação estatística oferece a possibilidade de o organizador dos debates acompanhar o processo de criação do consenso entre os especialistas, objetivo central da técnica.

Por fim, já mencionado acima, o método delphi implica o feedback de respostas do grupo para reavaliação nas rodadas subsequentes. Tanto as respostas fechadas quanto as abertas deverão ser tabuladas e reenviadas, anonimamente, aos respondentes, para que suas visões possam ser aprofundadas.

5 – Para o fechamento do método, e a partir das ferramentas anteriormente aplicadas, desenhou-se uma nova estrutura proposta, novos processos otimizados (‘’to be’’), assim como foi possível gerar um dimensionamento de pessoal e de funções gratificadas mais apropriada.

d. Fase de Avaliação, que tem por objetivo observar, redirecionar o que realmente acontece e resgatar o conhecimento produzido no decorrer do processo. Os resultados serão apresentados a seguir.

6. Resultados

A seguir serão discutidos os resultados obtidos a partir das observações e aplicação do método proposto:

 1 - Após análise do último processo de reestruturação do Derca, constatou-se a falta de justificativa concisa pelo solicitante, assim como a falta de uma análise substancial e metodologia formal pelo órgão responsável pela análise, acarretando claramente uma estrutura inadequada, a qual é fonte de diversas inconsistências atuais.

 2 - Quanto a linha de comando observada na estrutura vigente do Derca, detectou-se a ausência de definição dos processos realizados entre Coordenadorias, Núcleos e Setores, não havendo clareza na diferenciação de atividades.

3 - Constatou-se a existência de Núcleos e Setores, formais e informais, sem atividades estruturadas.

 4 - O Núcleo de Arquivo Setorial encontra-se ''desocupado'', conforme relato dos servidores e da própria servidora detentora da função respectiva, não respondendo por nenhuma atividade estruturada, sendo o arquivo gerido em partes por cada Coordenadoria.

 5 - Observou-se a tendência entre os detentores de funções gratificadas da não disseminação de informações com o intuito da manutenção de seus cargos.

 6 - Foi relatado por parte dos servidores, a atividade de centralização e controle de atividades, recentemente criada pela Assessoria de Planejamento, Controle e Tecnologia, como um entrave à fluidez dos processos.

 7 - Constatou-se uma deficiência de servidores nos períodos de ingresso e nos meses de maior fluxo de diplomação, em contrapartida existem períodos ociosos em alguns meses.

 8 - Observa-se a falta de comando direto por parte da Direção do Derca no que tange às estratégias, delineamento de funções, atividades e diretrizes.

 9 - Contatou-se a ineficiência por parte de algumas chefias nas tomadas de decisões, o que ocasionaram e ocasionam problemas relativos administrativos e a depreciação e obsolescência de bens adquiridos e não utilizados.

 10 - Em relação às competências, constatou-se deficiências em relação às chefias, assim como nas próprias atividades realizadas pelos servidores, o que deve ser trabalhado conjuntamente com a Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas com a finalidade de otimização de processos, definição de chefias e movimentação interna de servidores.

 11 - Foi relatado por parte dos servidores que a gestão entrou em declínio desde a saída do diretor anterior, o qual propiciava uma gestão integrada, além de participar ativamente de todos os processos realizados pelo Derca, o que deixou de acontecer nas gestões seguintes.

12 - A falta de normatização de diversos procedimentos acarreta diversos problemas internos e externos, como falhas e atrasos nos fluxos e processos judiciais, gerando uma grande insatisfação e desmotivação da equipe.

 13 - Importante ressaltar, e o que consideramos crítico como gerador de imagem negativa para o Derca, insatisfação da equipe e o insucesso, foram os relatos e observações relativos à realização de procedimentos que não obedecem ao fluxo correto e a legislação vigente incluindo atividades passíveis de processos judiciais graves para a Instituição.

Esta análise a partir do desenho dos processos e a aplicação do método proposto, gerou como proposta de benefícios para a Instituição:

 - Otimização de Processos Administrativos – Foram gerados 10 processos otimizados de um total de 16, proporcionando uma maior agilidade nas rotinas.

- Dimensionamento de estrutura: A nova Estrutura proposta contempla 14 setores dentro do Derca, ao invés de 22, aprovadas na reestruturação anterior, acarretando 8 funções gratificadas a menos, gerando menos gastos ao erário, ou ficando à disposição da alta administração para serem utilizadas em posições estratégicas.

- Dimensionamento de pessoal: Constatou-se que o Derca possui um número adequado de servidores, no entanto, mal alocados, sendo que existem setores ociosos e outros com uma carga de trabalho elevada, o que através desta análise foi possível verificar e sugerir a melhor alocação.

- Competências: A partir dos novos processos, foi possível definir uma série de competências necessárias para a consecução de cada processo, sendo que desta maneira, é proporcionado um guia à Pró-Reitoria de Recursos Humanos, para a melhor alocação de servidores.

- Reorganização Administrativa de outras Pró-Reitorias: Sendo feita a análise conjuntamente com a Pró-Reitoria de Graduação e com a Pró-Reitoria de Pós-Graduação, foram verificadas necessidades de mudanças em 4 processos das mesmas de modo a melhor adequar a nova estrutura do Derca.

- Virtualização de processos administrativos - Após a observação dos novos processos foi possível traçar caminhos mais lógicos com os demais setores relacionados, sendo que 6 destes processos estão aptos para a virtualização através do Centro de Procedimento de Dados.

Importante mencionar, que o presente trabalho foi realizado e ainda não foi aplicado formalmente devido a mudanças que estão para ocorrer na estrutura das Pró-Reitorias, assim como deve-se atentar ao fato de que existe um forte enraizamento político e de resistência à mudança, mesmo sendo ela claramente benéfica.

7. Considerações finais

Na realidade cotidiana das organizações, fazer mudanças em procedimentos ou substituição de pessoal é uma prática comum, porém geralmente delicada, da qual poucos falam abertamente. No serviço público, percebe-se, que há um entrave maior ainda em relação à mudança, assim como um fator político muito forte. O princípio da eficiência recebe pleno sentido no Estado Social, pois é nele que o Estado precisa justificar os recursos que extrai da sociedade com resultados socialmente relevantes. No Brasil dos nossos dias, enquanto o Estado-aparato diminui, em decorrência dos sucessivos processos de privatização, o Estado percebido em sua dimensão normativa e econômica não cessa de crescer, acirrando demandas por celeridade, simplicidade, efetividade e eficiência na atuação estatal. É neste sentido então, que o Estado deve visar à qualidade na prestação dos serviços postos à disposição dos cidadãos. O desempenho de suas atividades deve ser célere, almejar a perfeição e alcançar resultados positivos. Para isso, são necessários servidores comprometidos com o exercício de suas funções e uma nova forma de pensar a gestão.

Com a realização deste estudo, foi possível perceber que o envolvimento de operadores e gestores é de fundamental importância para o sucesso do modelo proposto. Os resultados esperados só serão alcançados se todos os envolvidos em sua aplicação tiverem a consciência dos benefícios que elas podem trazer para a organização e encontrarem nelas motivação para a realização de seu trabalho.

A clarificação das prioridades e das interligações entre as iniciativas de diversos setores gera alinhamento, criando linguagem e objetivos comuns (FPNQ, 2002). Apesar de as empresas se conscientizarem dos problemas da gestão puramente funcional e da necessidade de se gerenciar por processos, muitas iniciativas de gerenciamento por processos falham por não haver uma forma sistemática de realizar seus procedimentos internos. A aplicação deste novo modelo integrando processos, estruturas, pessoas e funções gratificadas se mostrou válida a partir de resultados de ganhos com eficiência, custos e detecção de falhas, gerando uma melhoria contínua para a instituição caso seja aplicado, monitorado e mensurado constantemente. Importante mencionar que para que as Instituições Públicas quebrem esta barreira, é preciso que as prioridades estejam consoantes com definições e objetivos estratégicos, assim como é necessário um forte apoio da alta administração.

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1. Mestre em Engenharia de Produção (UFSM) Universidade Federal de Santa Maria - UFSM. Email: castellanelli@bol.com.br